Entsendung von militärischen Einheiten

Zweite Kammer der Generalstaaten 2
Sitzungsjahr 2000/2001
23 591 Einbeziehung des Parlaments bei der Entsendung von militärischen Einheiten
26 454 Beschlussfassung Entsendungen
Nr. 7 Brief des Ministers für auswärtige Angelegenheiten und des Ministers der Verteidigung

An die Präsidentin der Zweiten Kammer der Generalstaaten Den Haag, 13. Juli 2001

Am 4. September 2000 wurde der Zweiten Kammer der Bericht "Vertrekpunt Den Haag" (dt. etwa: Abmarsch aus Den Haag) des Zeitweiligen Ausschusses für Entsendebeschlüsse (TCBU) vorgelegt, in dem die politische Beschlussfassung in den Niederlanden über die Beteiligung an Friedensoperationen und deren Verlauf in den vergangenen zehn Jahren niedergelegt ist. In der Debatte, die die Regierung und die Zweite Kammer anlässlich dieses Berichts am 11. und 12. Oktober 2000 geführt haben, einigte man sich darüber, auf welche Weise die Empfehlungen des Ausschusses umzusetzen seien. Die Zweite Kammer hat hierzu zwei Entschließungen (26 454, Nr. 14 und 15) angenommen.

Inzwischen war das Reichsgesetz vom 22. Juni 2000 zur Änderung der Verfassungsbestimmungen über die Verteidigung in Kraft getreten. Wichtig sind vor allem die neuen Artikel 97 und 100 über die Gründe für den Einsatz der Armee beziehungsweise über die aktive Informationspflicht der Regierung gegenüber der Ersten und der Zweiten Kammer des Parlaments bei der Entsendung militärischer Einheiten.

Aufgrund dieser Entwicklungen und der Erfahrungen der letzten Jahre hat die Regierung den Prüfungsrahmen überarbeitet. Das Ergebnis, den Prüfungsrahmen 2001, legen wir Ihnen hiermit vor.

Der Minister für auswärtige Angelegenheiten
J.J. van Aartsen

Der Minister der Verteidigung
F.H.G. de Grave

PRÜFUNGSRAHMEN 2001

Einführung

Am 28. Juni 1995 haben der Minister für auswärtige Angelegenheiten und der Minister der Verteidigung der Zweiten Kammer einen Prüfungsrahmen vorgelegt, der zur Strukturierung des Gedankenaustauschs mit dem Parlament über die Beteiligung niederländischer militärischer Einheiten an internationalen Krisenbewältigungsoperationen (23 591, Nr. 5) dienen konnte. 1995 wurde bereits berücksichtigt, dass dieser Rahmen flexibel genug sein musste, um in sehr unterschiedlichen Situationen Anwendung finden zu können. Außerdem wurde die Möglichkeit vorgesehen, den Rahmen erforderlichenfalls an neue Gegebenheiten anzupassen.

Sechs Jahre später besteht nun tatsächlich Anlass, dem Parlament einen überarbeiteten Prüfungsrahmen vorzulegen. Am 22. März 2000 wurde der Zweiten Kammer die interministerielle Kosovo-Evaluierung übermittelt, am 4. September gefolgt von dem Bericht „Vertrekpunt Den Haag“ des Zeitweiligen Ausschusses für Entsendebeschlüsse (TCBU), in dem die politische Beschlussfassung in den Niederlanden über die Beteiligung an Friedensoperationen und deren Verlauf in den vergangenen zehn Jahren niedergelegt ist. In der Debatte, die die Regierung und die Zweite Kammer anlässlich dieses Berichts am 11. und 12. Oktober 2000 geführt haben, einigte man sich darüber, auf welche Weise die Empfehlungen des Ausschusses umzusetzen seien. Die Zweite Kammer hat hierzu zwei Entschließungen (26 454, Nr. 14 und 15) angenommen, die sich zu einem wesentlichen Teil auf die Ausarbeitung und die Umsetzung der in dem Prüfungsrahmen genannten Schwerpunkte beziehen.

Inzwischen war das Reichsgesetz vom 22. Juni 2000 zur Änderung der Verfassungsbestimmungen über die Verteidigung in Kraft getreten. Wichtig sind vor allem die neuen Artikel 97 und 100 über die Gründe für den Einsatz der Armee beziehungsweise über die aktive Informationspflicht der Regierung gegenüber der Ersten und der Zweiten Kammer des Parlaments bei der Entsendung von militärischen Einheiten. Ein internationales Expertengremium unter der Leitung des algerischen UN-Botschafters Brahimi veröffentlichte am 21. August 2000 einen Bericht mit zahlreichen konkreten Empfehlungen zur Verbesserung der Durchführung von UN-Friedenseinsätzen. Anlass hierfür war die Unzufriedenheit über den Verlauf einiger UN-Einsätze Anfang der Neunzigerjahre.

Aufgrund der Entwicklungen und der Erfahrungen der letzten Jahre hat die Regierung den Prüfungsrahmen überarbeitet. Der aktualisierte Prüfungsrahmen besteht aus drei Teilen. Der erste Teil enthält eine Erörterung zum Einsatz- und Anwendungsbereich des Prüfungsrahmens. Der zweite Teil bietet eine Übersicht über die Zusagen, die die Regierung dem Parlament in Bezug auf die Informationsweitergabe in den verschiedenen Phasen des Beschlussfassungsprozesses gemacht hat. Der dritte Teil umfasst eine überarbeitete Liste der Schwerpunktthemen, in die die Regierung die Ergebnisse der Beratungen mit der Zweiten Kammer über die Empfehlungen des Zeitweiligen Ausschusses TCBU nach Möglichkeit eingearbeitet hat.

EINSATZ- UND ANWENDUNGSBEREICH

Nach Artikel 97 der Verfassung gibt es Streitkräfte "zur Verteidigung und zum Schutz der Interessen des Königreichs sowie zur Förderung der internationalen Rechtsordnung". Artikel 100 der Verfassung verpflichtet die Regierung, die Generalstaaten vorab zu unterrichten "über den Einsatz oder die Zurverfügungstellung der Streitkräfte zur Wahrung oder Förderung der internationalen Rechtsordnung. Dies schließt die Vorabinformation über den Einsatz oder die Zurverfügungstellung der Streitkräfte für humanitäre Einsätze bei einem bewaffneten Konflikt ein".

Der Prüfungsrahmen bezieht sich auf die Entsendung militärischer Einheiten, für die die Informationspflicht nach Artikel 100 der Verfassung gilt. Er ist ausdrücklich für die Beschlussfassung der Regierung und die diesbezüglichen Beratungen der Regierung mit dem Parlament gedacht, wenn es um die Entsendung militärischer Einheiten geht, die bei der Ausübung ihrer Aufgabe möglicherweise auch Waffengewalt einsetzen müssen oder Gefahr laufen, ihr ausgesetzt zu werden. Die Schwerpunkte betreffen ausschließlich freiwillige Entsendungen, d.h. Einsätze, zu denen keine Verpflichtung aufgrund des WEU- oder des NATO-Vertrags besteht. Auch der Einsatz von Soldaten innerhalb des Königreichs, einschließlich der niederländischen Antillen und Arubas, fällt nicht in den Prüfungsrahmen. Die Entsendung von Truppen durch internationale Hauptquartiere, Missionen, an denen niederländische Militärs auf individueller Basis teilnehmen, und die Stationierung niederländischer Soldaten in Friedenszeiten bei internationalen Stäben werden hiervon ebenso wenig erfasst. Das gilt auch für den Einsatz militärischer Mittel im Rahmen der Hilfe bei Naturkatastrophen sowie für humanitäre Hilfseinsätze, in der Regel auf Ersuchen des Ministers für Entwicklungszusammenarbeit, in Situationen ohne bewaffnete Konflikte oder erhöhtes Sicherheitsrisiko. Schließlich fallen die Entsendung von Soldaten zu zivilen Einsätzen und die Entsendung von Zivilisten im Rahmen internationaler Krisenbewältigungsoperationen als solche nicht in den Prüfungsrahmen. Die Regierung kann aber durchaus relevante Elemente des Prüfungsrahmens zur Beurteilung derartiger Einsätze heranziehen.

Die Regierung setzt den Prüfungsrahmen in allen Fällen ein, in denen sie das Parlament auf dem Wege der Mitteilung (s. hierzu unter "Unterrichtung der Generalstaaten") darüber informiert, dass sie untersuchen wird, ob eine niederländische militärische Beteiligung erwünscht und möglich ist. Auch die Änderung der Ausgangspunkte für eine (Beteiligung an einer) Operation führt zu einer neuerlichen Abwägung anhand der Schwerpunkte des Prüfungsrahmens. Dies ist dann der Fall, wenn sich das Mandat oder die Aufgaben einer Mission ändern. Je nach den Umständen kann dies auch für die Änderung des Einsatzortes gelten.

Der Prüfungsrahmen hat weiterhin den Charakter einer Reihe von Schwerpunkten, die herangezogen werden, um von Fall zu Fall ein wohl überlegtes politisches und militärisches Urteil über eine niederländische Beteiligung an internationalen Krisenbewältigungsoperationen fällen zu können. Solche Operationen können hinsichtlich ihrer Bedeutung, des Mandats und des Gewaltniveaus sehr unterschiedlich sein. Die Schwerpunkte können daher je nach Operation anders gewichtet werden.

UNTERRICHTUNG DER GENERALSTAATEN

Unbeschadet Artikel 68 der Verfassung informiert die Regierung das Parlament in den verschiedenen Stadien der Beschlussfassung wie folgt.

Der TCBU-Bericht hat einmal mehr die Bedeutung einer rechtzeitigen und hinreichenden Unterrichtung des Parlaments unterstrichen. Um sorgfältig und wohl überlegt reagieren zu können, hat die Regierung bereits vor der Debatte am 11. und 12. Oktober 2000 ihre Bereitschaft erklärt, die Zweite Kammer zu informieren, wenn sie untersucht, ob eine niederländische Beteiligung an einer Friedensoperation erwünscht und möglich ist. Mit einer solchen Mitteilung will die Regierung verhindern, dass die Kammer hiervon ausschließlich über die Medien informiert wird.

Der Brief, in dem die Mitteilung formuliert ist, wird unter normalen Umständen kurz sein und noch wenig konkrete Informationen enthalten. Schließlich handelt es sich hierbei um die Ankündigung einer Vorbereitungsphase, in der möglichst viel Informationen zusammengetragen werden sollen. In dem Brief kann allerdings auf den Anlass eingegangen werden, z.B. eine Sondierung, ein Ersuchen, ein Bericht des UN-Generalsekretärs, der voraussichtlich eine Resolution des Sicherheitsrates nach sich zieht, oder ein Beschluss des Nato-Rates.

Die Mitteilung ist völlig unabhängig von Artikel 100 der Verfassung zu sehen und drückt somit keine grundsätzliche Teilnahmebereitschaft der Regierung aus. Umgekehrt ist auch die Kammer hierdurch in keiner Weise festgelegt; sie gibt erst in einem späteren Stadium, im Rahmen von Artikel 100, selbstständig ihr Urteil ab.

Was Artikel 100 der Verfassung selbst betrifft, geht es um einen Beschluss der Regierung, militärische Einheiten zu entsenden. Angesichts der unterschiedlichen Verfahren bei den Vereinten Nationen, der Nato und anderen Organisationen kann nicht allgemein festgestellt werden, zu welchem Zeitpunkt dieser Beschluss gefasst wird. Es kann Faktoren geben, z.B. logistischer Art, die einer unmittelbaren Durchführung im Wege stehen. Für den Fall, dass es um eine Beteiligung der Niederlande im Rahmen des "Force Generation Process" der Nato geht, erfolgt die Beschlussfassung bevor die Niederlande dem Nato-Aktivierungsbefehl (ACTORD) für die entsprechenden niederländischen Einheiten uneingeschränkt zustimmen.

Vor diesem Hintergrund und unbeschadet Artikel 68 der Verfassung informiert die Regierung das Parlament in den verschiedenen Stadien der Beschlussfassung wie folgt:

1. Die Regierung teilt dem Parlament in einem Brief mit, dass sie untersuchen wird, ob ein niederländischer Beitrag zu einer internationalen Krisenbewältigungs- oder Hilfsoperation bei einem bewaffneten Konflikt erwünscht und möglich ist. Die Untersuchung der Regierung kann zu einem positiven Beschluss führen, über den das Parlament entsprechend Artikel 100 der Verfassung informiert wird, oder zu einem negativen Beschluss, über den das Parlament ebenfalls informiert wird.
2. Aufgrund von Artikel 100 der Verfassung informiert die Regierung das Parlament vorab anhand des Prüfungsrahmens über einen Beschluss zur Teilnahme an einer internationalen Krisenbewältigungs- oder Hilfsoperation bei einem bewaffneten Konflikt, einschließlich der eventuell damit verbundenen Bedingungen, es sei denn, es geht um eine "besondere Operation" (hierfür gilt die Regelung, die im Brief des Ministers der Verteidigung, Zweite Kammer 26 800X, Nr. 46, Sitzungsjahr 1999/2000, 23. August 2000, beschrieben ist). Die Informationspflicht der Regierung gilt auch bei einem Beschluss, die niederländische Beteiligung an einer Operation länger als geplant fortzusetzen oder eher als geplant zu beenden, bei einer neuerlichen Abwägung im Zusammenhang mit einer Änderung des Mandats oder der Aufgaben und bei einer neuerlichen Abwägung im Zusammenhang mit einer Änderung der Gebietszuständigkeit, die sich auf das Mandat oder die Aufgaben auswirkt.
3. Nach den Beratungen mit dem Parlament aufgrund von Artikel 100 der Verfassung teilt die Regierung der Organisation oder der Kooperation, die die Operation leitet, schriftlich und mit der Bitte um eine Empfangsbestätigung mit, welche militärischen Einheiten zu welchen Bedingungen angeboten werden. Die Reaktion auf dieses Angebot wird dem Parlament mitgeteilt.
4. Während der Vorbereitungen der Entsendung und der Durchführung der Operation wird das Parlament entsprechend der gewachsenen Praxis regelmäßig über den Verlauf und die Entwicklungen informiert.
5. Jeweils am dritten Mittwoch im Mai liegt dem Parlament eine unter der Verantwortung des Ministers der Verteidigung und des Ministers für auswärtige Angelegenheiten erstellte Zwischenevaluierung der laufenden Operationen vor, an denen niederländische militärische Einheiten teilnehmen. Nach Beendigung des niederländischen Einsatzes wird ein abschließender Evaluierungsbericht erstellt, in dem sowohl die militärischen als auch die politischen Aspekte behandelt werden.

SCHWERPUNKTE DES PRÜFUNGSRAHMENS 2001

Gründe für die Beteiligung

Die Entsendung von militärischen Einheiten erfolgt zur Aufrechterhaltung oder Förderung der internationalen Rechtsordnung. Darunter fällt auch die Verhütung oder Beendigung ernster und massiver Verletzungen der fundamentalen Menschenrechte sowie die Entsendung militärischer Einheiten für humanitäre Einsätze bei bewaffneten Konflikten.

Politische Aspekte

Aufgrund einer Analyse des Konflikts und einer Beurteilung des Instrumentariums, das der internationalen Gemeinschaft zur Verfügung steht, um den Konflikt zu beenden, eine politische Friedensregelung durchzusetzen oder den Konflikt oder seine Folgen zu begrenzen, erläutert die Regierung, warum eine militärische Operation unter den gegebenen Umständen mit Blick auf die (politische) Durchführbarkeit und Ratsamkeit die beste Lösung ist. In die Analyse können beispielsweise die nachgenannten Aspekte miteinbezogen werden:

• eine Beurteilung des politischen Kontextes des Konflikts
• die politische Haltung der Konfliktparteien
• der Grund für den Konflikt und die Motive der Parteien
• der Charakter des Konflikts (inner- oder zwischenstaatlich) und die Risiken eines Spill-over
• (frühere) Verhandlungen, Vermittlungen, internationale Bemühungen
• die Frage, ob ein Waffenstillstand besteht, und wenn ja, inwieweit er eingehalten wird
• die Analyse der politischen Risiken der aktuellen und der künftigen Situation
• die Rolle der militärischen Operation im politischen Prozess
• die humanitäre, politische und wirtschaftliche Situation: Flüchtlinge, Wiederaufbau, Rechtsordnung, Entwaffnung, Wahlen

Mandat

Die Entsendung militärischer Einheiten muss im Einklang mit dem Völkerrecht stehen. Wenn die Operation nicht auf Wunsch des betreffenden Landes erfolgt, muss sie auf einem deutlichen Mandat beruhen. Dieses Mandat wird in den meisten Fällen von den Vereinten Nationen erteilt; in der Regel handelt es sich dabei um eine Resolution des Sicherheitsrates. Operationen im Rahmen von Kapitel VI der Charta der Vereinten Nationen können auch auf einem Mandat einer regionalen Sicherheitsorganisation, z.B. der OSZE, beruhen. In dem Mandat werden die politischen und militärischen Ziele der Operation formuliert. Dabei gilt es, Operationen über einen bestimmten von der betreffenden internationalen Organisation festgelegten Zeitraum von Operationen zu unterscheiden, mit denen ein bestimmtes Ziel erreicht werden soll. Aus dem Mandat geht auch hervor, ob es sich um eine Operation nach Kapitel VI oder Kapitel VII der Charta der Vereinten Nationen handelt.

Teilnehmende Länder

Bei der Wahl der internationalen Kooperation, die die Operation durchführt, muss ein Gleichgewicht gefunden werden zwischen deren militärischen Effizienz einerseits und dem Wunsch, möglichst viele Länder in die Durchführung der Operation einzubeziehen, andererseits. Mit letzterem soll zum Ausdruck gebracht werden, dass es bei der Operation um eine Aktion der internationalen Gemeinschaft und nicht um die Aktion einzelner Länder geht.

Bei der Entscheidung, einen konkreten militärischen Beitrag zu einer militärischen Operation in internationalem Rahmen zu leisten, bezieht die Regierung Faktoren wie Solidarität und Glaubwürdigkeit sowie die Verteilung der Verantwortung, der Risiken und der Lasten mit ein. Außerdem spielen dabei die Art und der Umfang der Beiträge relevanter Länder eine Rolle.

Einfluss

Wenn die Niederlande nicht in dem internationalen Organ vertreten sind, in dem die Entscheidung über die Operation getroffen wird, müssen sie als Truppen bereitstellendes Land auf anderem Wege ausreichenden Einfluss auf das Mandat und seine genauere Formulierung, die Art der Durchführung und die Dauer der Operation ausüben können.

Militärische Aspekte

Durchführbarkeit

Bei der Beurteilung der militärisch-operativen Durchführbarkeit der Operation werden verschiedene miteinander zusammenhängende Aspekte bewertet. Ausgangspunkt ist das Mandat, das ja nicht nur die politische, sondern auch die militärische Grundlage der Operation ist. Es enthält die militärischen Ziele - den militärischen Auftrag -, aus dem die Aufgaben abgeleitet werden, und es bildet den Rahmen, in dem die Operation durchgeführt werden muss. Dabei sind die folgenden Aspekte zu berücksichtigen.

• Die Haltung der Konfliktparteien (soweit dies für die militärische Abwägung relevant ist) sowie die klimatischen und geografischen Bedingungen:
  Das militärische Potenzial der Konfliktparteien sowie ihre Absichten sind von großem Einfluss auf die militärisch-operative Durchführbarkeit der Mission. Dasselbe gilt für Fälle mit bewaffneten Oppositionsparteien. Außerdem beeinflussen die klimatischen und geografischen Bedingungen die Durchführbarkeit der Militärmission.
• Die erforderliche militärische Leistungsfähigkeit:
  Bei der Ermittlung der erforderlichen militärischen Leistungsfähigkeit geht es um den Umfang, die Zusammensetzung, die Ausrüstung und die Bewaffnung der militärischen Einheiten. Auch eine hinreichende logistische Unterstützung ist eine Bedingung für den wirkungsvollen Einsatz militärischer Einheiten. Wenn gleichzeitig humanitäre oder zivile Aufgaben durchzuführen sind, können zusätzliche Mittel erforderlich sein.
• Die Art des Auftretens ("concept of operations"):
  Die Beschreibung des Auftretens während der Mission umfasst die militärischen Ziele, die angestrebte Endsituation, die Aufgabenumschreibung und die Art des Auftretens der militärischen Einheit. Da die Niederlande ihre Einheiten immer in internationalem Rahmen einsetzen, wird das "concept of operations" der internationalen Kooperation richtungweisend sein.
• Die Einsatzrichtlinien ("rules of engagement"):
  Die Einsatzrichtlinien hängen eng mit dem Charakter der militärischen Mission, der Art des Auftretens und den festgelegten Waffensystemen zusammen.
  Erforderlichenfalls muss, selbstverständlich unter Beachtung des Mandats, ausreichend schlagkräftig aufgetreten werden können. Die eigenen Truppen müssen jederzeit auf glaubwürdige Weise ihre eigene Sicherheit gewährleisten können.
• Die Befehlsstruktur:
  Auch eine klare Befehlsstruktur ist eine Bedingung für wirkungsvolles militärisches Auftreten. Situationen, in denen es Befehlswege von mehreren internationalen Organisationen gibt ("dual key"), müssen vermieden werden. Die höchste Befehlsgewalt (Full Command) bleibt immer in nationaler Verantwortung und liegt für entsandte Einheiten beim Heereschef; die politische Verantwortung liegt beim Minister der Verteidigung (...).

Risiken

Die Sicherheitsrisiken für die Operation als Ganzes und für das niederländische Personal im Besonderen müssen vorab so weit wie möglich erfasst und analysiert werden. Es kann erforderlich sein, die Ausrüstung der Einheiten anzupassen, z.B. bei

• Risiken, die mit der Durchführung der Operation verbunden sind
• Risiken, die durch klimatische, sanitäre und medizinische Bedingungen entstehen
• anderen Risiken, beispielsweise im Zusammenhang mit Landminen oder gefährlichen Stoffen

Auf nationaler oder internationaler Ebene werden Pläne für den Fall vorbereitet, dass sich Notsituationen ergeben ("contingency planning") und, je nach Art der Operation, um Einheiten und einzelne Soldaten abziehen zu können ("extraction"). Bei entsprechender Veranlassung, z.B. bei der Änderung des Mandats, der Aufgaben oder des Einsatzortes, wird eine neue Risikoanalyse erstellt.

Eignung und Einsatzbereitschaft

Der militärische Beitrag der Niederlande muss zur Zusammensetzung und zum Charakter der multinationalen Streitmacht passen und darüber hinaus auf die Durchführung der vorgesehenen Aufgaben zugeschnitten sein. Auf der Basis dieser Ausgangspunkte wird festgestellt, welche Einheiten im Prinzip für eine Entsendung geeignet sind. Anschließend wird festgestellt, welche Einheiten einsatzbereit sind. Dabei werden u.a. die erforderliche Durchhaltefähigkeit, die übrigen Aufgaben der Armee und die Entsendebelastung des Personals berücksichtigt.

Dauer der Beteiligung

Wenn die Niederlande Einheiten für einen Zeitraum zur Verfügung stellen, der kürzer ist als die voraussichtliche Dauer der Operation, wird eine Regelung für deren Ablösung und Abzug getroffen. Die Fortsetzung der niederländischen Beteiligung erfordert einen expliziten, begründeten Beschluss; die Beendigung zum vereinbarten Termin erfolgt hingegen automatisch.

Finanzen

Der Beschluss der Regierung zur Beteiligung an einer internationalen Krisenbewältigungsoperation enthält eine konkrete Kalkulation der damit verbundenen Kosten.

Im Zusammenhang mit der Debatte vom 11. und 12. Oktober 2000 in der Zweiten Kammer hat der Minister der Verteidigung am 31. Oktober 2000 dem Parlament einen Brief über „Full Command“ und über die ministerielle Verantwortung bei Krisenbewältigungsoperationen geschrieben (Zweite Kammer 26 454, Nr. 18, Sitzungsjahr 2000/2001).

Zweite Kammer, Sitzungsjahr 2000/2001, 23 591 und 26 454, Nr. 7 1

Last update: 21-03-2007 • www.niederlandeweb.de